Príklady participácie cudzincov v Nemecku

Hoci Európska únia vyhlasuje, že jednou z jej najväčších priorít je demokracia, zdá sa, že to platí len na papieri. V EÚ totiž žije takmer 22 miliónov migrantov z krajín mimo EÚ (asi 5 % populácie), ktorí nemajú volebné právo. Niektoré krajiny sa to rozhodli zmeniť a umožniť aj obyvateľom bez občianstva  niektorého štátu EÚ zúčastňovať sa na demokratických procesoch v nových domovoch. Nemecko má však vo svojich legislatívnych rámcoch hlboko zakorenenú nedôveru k cudzincom. Koncom 80. rokov sa viaceré regióny pokúsili rozšíriť volebné práva aj pre obyvateľov bez nemeckého štátneho občianstva. Tieto pokusy narazili v roku 1990 na rozhodnutie Nemeckého spolkového súdu, podľa ktorého sa spojenie „The People“ (teda ľud) má vo federálnej ústave interpretovať ako „nemeckí občania“. Odvtedy síce legislatíva EÚ prinútila Nemecko umožniť voliť obyvateľom z iných štátov EÚ, no stále v krajine žije viac ako 10 % ľudí bez volebného práva. 

Nemecko, ktoré sa pýši silnými demokratickými inštitúciami, sa už viackrát pokúsilo napraviť nespravodlivý prístup v oblasti volebných práv. V mene migrantov sa odviedlo veľa advokačnej práce, ale aj samotní migranti našli spôsoby, ako sa začleniť do spoločnosti, či už charitatívnou prácou, alebo s pomocou neziskových organizácií. V mnohých častiach Nemecka domáci toto úsilie vnímajú a migrantov rešpektujú ako svojich susedov a neoddeliteľnú súčasť spoločnosti. Napriek tomu je však miliónom nemeckých obyvateľov upierané právo podieľať sa na správe krajiny či samosprávy a ich hlas sa nezohľadňuje ani v prípade prijímania zákonov, ktoré ovplyvňujú ich vlastné životy. Pokusy koaličnej vlády zelených a sociálnych demokratov o zásadnú reformu volebných zákonov v roku 1999 potlačila konzervatívna opozícia a odvtedy neboli nijako zásadne revitalizované.

Byrokratické riešenie

Táto situácia podnietila niekoľko šikovných byrokratov vytvoriť poradné výbory pre migrantov (Migrationsbeiräte), alebo poradné výbory pre migráciu a integráciu (Beiräte für Migration und Integration), predtým známe ako poradné výbory pre cudzincov (Ausländerbeiräte). Pripomínajú podobné poradné výbory, napríklad tie zamerané na seniorov a ľudí so zdravotným postihnutím alebo tie, ktoré dávajú deťom a mládeži možnosť hlasovať o miestnych záležitostiach. Sú oficiálne a priamo viazané na štát, dodávajú legitimitu záujmom tých, ktorých zastupujú, ale žiaden z nich nemá zákonodarnú moc. Sú však najbližšie k demokratickému zastúpeniu migrantov, ktorí nemajú štátne občianstvo. 

Poradné výbory pre migrantov fungujú najmä vo veľkých mestách s vysokou populáciou cudzincov už od 80. rokov a v posledných rokoch sú čoraz populárnejšie. Od roku 2000 mnohé nemecké spolkové krajiny (Bundesländer) nariadili, aby každá obec s istým počtom migrantov (v niektorých prípadoch je to 1 000 osôb, v iných ak migranti tvoria 10 percent väčšinového obyvateľstva) zriadila poradný výbor pre migrantov.

Výbory umožňujú obojsmernú komunikáciu. Migranti, ktorí sa na nich  obrátia, sú vypočutí a ich obavy komunikované príslušnému zastupiteľstvu. Vláda zas môže posielať správy cudzineckým komunitám zastúpeným vo výbore. V mnohých prípadoch priniesli migranti v týchto výboroch dôležité diskusie napríklad o rasizme, ale aj o témach, ako je nerovnosť vo vzdelávaní, ktoré viedli k zmenám na úrovni miestnej samosprávy. Zapojenie členov výboru pri komunikácii s migrantmi veľmi efektívne implementovala vláda regiónu Neuwied na začiatku krízy súvisiacej s covidom-19 v roku 2020. Informácie o víruse a prijatých opatreniach preložili do najsilnejšie zastúpených cudzích jazykov v regióne (turečtina, arabčina, perzština, angličtina, poľština, ruština a ďalšie) a distribuovali ich prostredníctvom  členov výboru.

Treba však povedať, že tieto výbory kvôli veľmi rozdielnemu prístupu k právam a občianstvu, nemeckej definícii migranta a ďalším štrukturálnym problémom nie sú také demokratické ani užitočné, ako by mohli byť.

Príklad obce Unkel

V obci Unkel (Verbandsgemeinde) žije vyše 13-tisíc obyvateľov. V rokoch 2015 a 2016 do nej pribudlo vo veľmi krátkom čase viac ako 300 obyvateľov. Nemecká vláda vtedy prišla na humánny spôsob umiestnenia utečencov bez toho, aby dala zabrať miestnym štátnym štruktúram.

Unkel, starnúce vidiecke spoločenstvo s rastúcimi obavami v ekonomickej oblasti, zbadalo príležitosť tam, kde ostatní videli krízu. Vďaka úzkej spolupráci medzi katolíckou a evanjelickou cirkvou, miestnou samosprávou a obrovskou dobrovoľníckou komunitou dokázal starosta obce Karsten Fehr prijať o 20 % viac novopríchodzích, ako bolo vyžadované. Zaplnili tak domy a byty, ktoré dlho zívali prázdnotou, zvýšili miestne príjmy a odbremenili i susedné obce. Obyvatelia Unkelu privítali migrantov tak ústretovo, že sa im podarilo proces integrácie rapídne urýchliť.

Vzťahy medzi cudzineckými komunitami a pôvodnými obyvateľmi Unkelu, ktorých história v obci siaha zhruba do 17. storočia, pritom neboli vždy také pozitívne. Keď pred niekoľkými dekádami do obce prichádzali gastarbeiteri s východoeurópskymi a tureckými koreňmi, vzťahy v obci boli napäté a ľudia si vzájomne nedôverovali. Za rozdielnym vnímaním cudzincov stojí práve tlak Nemecka na „uvítaciu kultúru“ od roku 2015 oproti staršiemu spôsobu, podľa ktorého pristupovali k migrantom na základe multikultúrnych politík. Tento prístup však spôsobil, že ľudia nežili spolu v jednom spoločenstve, ale skôr „vedľa seba“.

Keďže ale nových migrantov obec Unkel privítala, mnohým z nich sa do troch rokov od príchodu podarilo zamestnať v miestnych škôlkach, školách, hoteloch či reštauráciách, susedia ich považovali za produktívnych a integrovaných členov spoločnosti. Nové vnímanie cudzincov očami domácej komunity umožnilo v roku 2019 založiť poradný výbor pre migrantov, keď nemeckí občania pracujúci s utečencami začali pre nich požadovať demokratické práva.

Po stretnutiach a konzultáciách s migrantmi, ktorí nemajú nemecké občianstvo, vznikol koncom roka 2018 zoznam kandidátov pre prvé voľby do poradného výboru pre migrantov. Starosta obce tento zámer podporil, ale odporučil počkať do nasledujúceho roka. Chcel sa vyhnúť tomu, aby vznik výboru nezaktivizoval antimigračné strany počas komunálnych volieb v roku 2018. Bolo to správne rozhodnutie a mala by na to myslieť každá obec, ktorá uvažuje o podobnom druhu zastupiteľstva.

V roku 2019 sa voľby do cudzineckého výboru uskutočnili prostredníctvom poštových hlasovacích lístkov. Zúčastnilo sa ich takmer 15 % oprávnených voličov a hoci nešlo o výraznú účasť, stále bola vyššia než účasť na iných voľbách podobného charakteru.

Problémy výborov

Mnohí migranti z rokov 2015 a 2016 boli myšlienke výboru naklonení. Veľa z nich z krajín pôvodu utieklo, pretože sa angažovali v boji za demokraciu a reprezentáciu vo svojej domovine. Problémom poradných výborov pre migrantov v Nemecku však je, že nejde len o orgán, ktorý dáva hlas cudzincom, ale komukoľvek, o kom sa dá predpokladať, že má „migračné pozadie“. „Migračné pozadie“ je hlboko rasistický  koncept, ktorý si so sebou nesie ďalšie súvisiace problémy, ako napríklad výraz „cudzinec s nemeckým pasom“, používaný na označenie mnohých naturalizovaných občanov Nemecka. Bez ďalšej hlbšej analýzy má tak každý človek „migračné pozadie“, pokiaľ sa jeden z jeho rodičov nenarodil v Nemecku. Do tejto definície spadá 26 % obyvateľov Nemecka, a hoci takmer polovica z nich má nemecké občianstvo, všetci majú právo na zastúpenie vo výbore pre migrantov.

Škoda, ktorú rasizmus „migračného pozadia“ spôsobuje, je o to očividnejšia, keď zistíme, že ľudia s nemeckým občianstvom môžu voliť a pôsobiť vo výbore pre migrantov: v očiach migrantov bez nemeckého občianstva majú títo ľudia demokratické zastúpenie už len tým, že môžu voliť a slúžiť v miestnej a národnej nemeckej vláde. Teraz sa však pridávajú aj k orgánu, ktorý by mal slúžiť migrantom bez právneho hlasu; a v očiach niektorých Nemcov zas títo ľudia môžu tvrdiť: „Som síce občan, ale nie som Nemec a potrebujem, aby ma zastupoval ešte jeden výbor naviac.“ Podkopáva to schopnosť výboru slúžiť tým, ktorým má, a posilňuje existujúce rasistické štruktúry v spoločnosti. Tristo nových obyvateľov, ktorí prišli v rokoch 2015 a 2016 a nemajú nemecké občianstvo, tiež potrebujú miesto pri stole. Napriek tomu väčšina kandidátov do výboru, ale aj jeho členov nemecké občianstvo má a veľa z nich sa v Nemecku narodilo a vyrastalo. V mnohých ohľadoch ich právo zúčastňovať sa na tomto výbore poškodzuje meno samotného výboru.

Štrukturálnu nerovnosť zvyšuje aj prítomnosť vymenovaných členov výboru, ktorých vysielajú hlavné strany pridruženej vlády. V regióne Neuwied (v ktorom sa nachádza obec Unkel) aj na úrovni spolkovej krajiny Porýnie-Falcko je prevažná väčšina vymenovaných členov nemeckými občanmi a väčšinou bez „migračného pozadia“. Títo členovia majú vyššiu úroveň jazyka, ktorý sa používa na výboroch, a tak zaberajú väčšinu času vyhradeného na rečnícke prejavy.

Zmena v názve od „poradného výboru pre cudzincov“ k „poradnému výboru pre migráciu a integráciu“ označuje aj posun v jeho zameraní. Rady, ktoré by v ideálnom prípade predstavovali fórum pre oprávnené obavy cudzincov, sa na miesto toho stávajú fórom, ktoré má radiť miestnej samospráve, ako postupovať v otázkach migrácie a integrácie. Zmena v zameraní „ospravedlňuje“ nemeckú dominanciu v orgánoch, pretože títo Nemci sa považujú za miestnych expertov na integráciu.

Nemecká prevaha môže byť navyše faktorom, prečo sa výbory výrazne zameriavajú na naturalizáciu (Einbürgerung). Namiesto rozširovana práv pre všetkých obyvateľov bez ohľadu na štátne občianstvo sa veľa času venuje propagácii žiadosti o nemecké občianstvo a nemeckí organizátori tlačia na členov výborov, aby sa zúčastňovali naturalizačných slávností miestnych migrantov, ktorí nemecké občianstvo získali. Tento fokus niektorí miestni migranti označujú ako „fetišizovanie“ občianstva, pričom naďalej znevýhodňuje migrantov, pre ktorých občianstvo nie je možnosťou.

Dominancia prijímajúcej komunity vyplýva aj z toho, ako je výbor formovaný. Keďže tieto výbory, prinajmenšom v mnohých spolkových štátoch, majú vopred pripravené právne štruktúry, Nemci možno nevidia dôvod, prečo by mali mať migranti vplyv na budovanie samotného výboru. V meste Unkel štatút výboru vytvorila komisia zložená z jedného člena každej hlavnej politickej strany obecného zastupiteľstva (každý z nich je nemeckým občanom bez migračného pôvodu), administratívneho vedúceho kancelárie obce (tiež nemecký občan bez migračného zázemia), seniorky, ktorá sa dobrovoľne, ale intenzívne angažuje v súvislosti s utečencami (tiež nemecká občianka bez migračného zázemia), ruského občana, ktorý učí migrantov nemecký jazyk, a amerického občana, ktorý vedie mimovládnu organizáciu pre integráciu utečencov (autor tohto textu).

Prítomní neboli žiadni noví migranti (z rokov 2015 a 2016) ani predstavitelia dlhoročnej tureckej komunity. Väčšina návrhov od dvoch prítomných migrantov, napríklad odporúčanie neidentifikovať kandidátov na členov rady podľa ich pridruženej organizácie, sa nevzala do úvahy. Polovicu výboru tvorili nemeckí občania tureckého futbalového klubu a neobjavilo sa žiadne arabské, kurdské, afganské ani poľské zastúpenie, a to napriek ich vysokému počtu v obci. Vo výboroch pritom nejde o zriedkavý jav. Je skôr poukázaním na to, že tí, ktorí legitímne potrebujú miesto pri stole, sa týmto orgánom vyhýbajú, lebo nereprezentujú ich potreby.

To nás vedie k poslednému dôležitému bodu, ktorý veľmi málo ľudí v prijímajúcich komunitách berie vážne: „migranti“ nie sú monolitická skupina. V komunitách migrantov vládne obrovský rasizmus a fanatizmus proti iným skupinám migrantov (napr. Turci proti Kurdom, Arabi proti Kurdom, Afganci alebo Iránci proti Arabom, alebo všetci proti Afričanom). V mnohých prípadoch cudzinecké komunity pohŕdajú inými komunitami možno ešte viac ako európski nacionalisti. Preto ak má jedna skupina migrantov vo výbore väčšinu, je takmer isté, že iná skupina migrantov bude umlčaná.

Čo si z toho môžeme odniesť

Účasť na miestnej správe má nesmierne pozitívne dopady na komunity migrantov, pretože tým podporujú ich integráciu do širšej spoločnosti, čo patrí medzi hlavné ciele politiky EÚ. Skúsenosti z obce Unkel zatiaľ ukazujú, že keď sa o podmienkach rozhodne bez vstupu migrantov, nie je to ani zďaleka také efektívne, ako by mohlo byť. Starosta Unkelu sa všemožne usiloval zahrnúť migrantov, ktorí nemajú nemecké občianstvo, ale jeho snahu podkopali dva hlavné problémy: prvým je dobrovoľnícka základňa nemeckých občanov, ktorá sa rozhodli hovoriť za migrantov namiesto toho, aby im umožnili hovoriť samým za seba (napr. vynechali ich z e-mailovej komunikácie o výbore, pretože si mysleli, že nebudú rozumieť vysokej úrovni nemčiny); druhým je štruktúra, ktorá poskytuje nadštandardný vplyv nemeckým občanom a ktorú starosta musel použiť ako rámec pre formovanie výboru.

Každá obec, ktorá uvažuje o efektívnom a užitočnom uskutočnení takéhoto zastupiteľstva, má pred sebou obrovský kus práce. Hneď na úvod by si mali tak migranti, ako aj prijímajúca komunita zodpovedať, aké výhody výbor môže prinášať. Stálo by za to posúdiť potreby oboch skupín, aby sa zistilo, aké funkcie by výbor mal v miestnom kontexte mať, a pravidelne ich reflektovať.

Mnoho krajín a obcí mimo Nemecka, ktoré vytvorili podobné orgány, sa rozhodlo vyriešiť problém napätia medzi skupinami tým, že každej komunite migrantov udelilo právo vymenovať si svojho zástupcu, aby jedna komunita neprehlušila druhú. Nie je to síce nevyhnutne demokratický a bezproblémový postup, ale predsa je to pokus o riešenie vnútorného štrukturálneho problému v cudzineckých komunitách. Niekedy je dôležité, aby boli problémy jednotlivých skupín vypočuté. V prípade konkrétnych aktov špecifických druhov rasizmu, či už ide o útoky na židov, moslimov, černochov alebo akékoľvek iné útoky namierené proti jednotlivým komunitám, konkrétne zastúpenie a spojenie s vládou prostredníctvom takéhoto výboru je dôležité. Najmä vtedy, keď jedna skupina migrantov kontinuálne pácha tieto činy proti druhej. Je potrebné zaviesť nástroje, ktoré zabezpečia, aby hlasy jedných neumlčali druhých a aj to, aby výbor nezneužívala žiadna strana vrátane prijímajúcej komunity či vlády. Výbor by mal byť miestom vzájomného dialógu a budovania dôvery.

Je potrebné do výboru vysielať jednotlivcov, nie strany alebo organizácie, pretože tie zastupujú svoje vlastné záujmy. Jednotlivci hovoria z vlastnej skúsenosti migranta a môžu vám povedať, čo potrebujú oni alebo ich priatelia, susedia či komunity. Jedným zo spôsobov, ako k tomu dopomôcť, je možnosť odstrániť stranícku alebo organizačnú príslušnosť z hlasovacieho lístka. Nahradiť ju môže zopár kľúčových slov, ktoré kandidát považuje za dôležité. Migranti bez štátneho občianstva v krajine, v ktorej žijú, potrebujú zastúpenie. Nenechajte sa odradiť zložitosťou tejto problematiky. Poučte sa z chýb druhých, ste na dobrej ceste.

Autor je podpredsedom Poradného výboru pre migráciu a integráciu v regióne Neuwied a členom Poradného výboru pre migráciu a integráciu v obci Unkel